张文举：推动水利高水平质量的发展融资路径案例分析

  重大水利工程大多为公益或公共民生工程，建设周期长，若发生资金链断裂后果和社会影响严重，不仅轻易造成工程质量上的问题还可能留下安全风险隐患。为确保水安全和推动高水平质量的发展，国家推动完善防洪工程体系，实施国家水网、复苏河湖生态环境等重大工程，未来一个时期需要的投资规模巨大，亟需通过“两手发力”助力重大水利项目落地。2022年政府工作报告明确要求，积极扩大有效投资，适度超前开展基础设施投资，精确指出了要建设重点水利工程和防洪排涝设施，并将建设重点水利工程列为重点投资领域之首。2022年度全国水利建设完成投资突破1万亿元，但仍难以满足加快推进水利高水平质量的发展需求。同时，面临地方政府债务膨胀和大量资金需求矛盾，亟需进一步创新融资模式，探索建立多元化投融资体系，扩大水利有效投资。因此，研究怎么样通过创新水利融资模式，“两手发力”引入市场机制，引导和激励金融体系为新形势下水利高水平质量的发展提供资金支持，对推动水利高水平质量的发展具备极其重大意义。

  基础设施项目投融资一直是产业经济学者和相关产业从业者关注的热点，尤其是近年来国内外进行了大量研究。李洁通过对我国水利投融资现状及存在问题的分析，从宏观理论上提出了深化我国水利投融资体制改革的对策措施。马毅鹏等对水利融资模式、金融工具运作机制、应用现状等进行了研究和探索。相关学者在政府和社会资本合作融资模式（PPP）、不动产投资投资基金（REITs）、水生态补偿机制等方面的研究与探索为基础设施项目投融资提出了新的方案和思路。但不一样和规模水利项目对资金需求和补偿差异性大，需针对项目特点进一步研究不同融资模式运行机理和适应性。

  水利项目自主融资最重要的包含企业自有资金（权益）或财政拨款。财政拨款通常用于非营利的公益性项目，或是涉及公共利益、公共服务的基础设施项目。优点是项目资金有保障，风险较低，项目信用较好，融资相对容易；缺点是资产金额来源单一，核准或批复周期较长。

  主要有信用借款、银行或别的金融机构贷款、融资租赁、金融市场发行债券等方式。优点是融资速度快，能够轻松的享受税前减免，具有财务杠杆作用，优质项目能大大的提升资本金收益，获取超额回报。缺点是获得的只是资金的使用权而不是所有权，需支付固定利息和手续费，融资比例越大企业或项目风险越大。

  向其他投资者出让所有权益获取资金，也可以是企业合作甚至是政企合作的一种融资模式，通过吸引新的投资者、发行新股、追加投资等来实现。优点是不存在还本付息压力，可减轻企业或项目金钱上的压力，快速筹集大量资金，获取资金效率较高；缺点是权益出让，仅仅获取出资比例收益，存在丧失企业或项目管控权风险。

  新型的PPP融资模式在国内经历了探索阶段、试点阶段、加快速度进行发展阶段，现处于创新和高水平质量的发展转型阶段。大多数水利项目具有公益性，投资效益不能够满足企业财务要求，且市场化不充分，投融资主体过于单一，因此很长一段时间里一直都是由政府主导。近年来政府不断鼓励引导新型融资，2020年中国证监会、国家发展改革委发布推进基础设施领域不动产投资投资基金（REITs）试点文件，2021年《国家发展改革委办公厅关于快速推进基础设施领域不动产投资投资基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048号）进一步提出通过推动盘活存量资产、形成投资良性循环。随着创新性投融资体制机制逐渐完备，新型融资模式不断涌现并发展。如：自主发行债券、PPP模式、PPP+专项债、资源补偿+债券+专项补助等两种或多种混合融资出现并得到应用。其中，生态环境导向的开发模式EOD（Ecology-Oriented Development），通过鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，实现生态性较好、收益性差项目与收益较好产业或项目有效融合。通过积极支持企业组织环境综合治理托管服务、参与生态环境导向开发模式创新及一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种新项目组织实施方式。

  新型融资体制机制还不健全，创新发展缓慢，水利金融市场通道还未彻底打通。如PPP融资在水利上虽有阶段性加快速度进行发展，但因自身及运行过程机制不健全等原因也显现出一定问题，2017年及时开展整改和清理工作，自财办金〔2017〕92号文发布至2018年4月初，涉及管理库清库项目总投资额6114.39亿元，储备清单清库项目总投资额1.78万亿元，造成水利投资逐年增长趋势第一次出现拐点，也反映了融资对水利投资的影响。

  水利工程投资规模大、建设周期长、投资回报率低，缺少合理回报机制或收益率偏低，与能源、交通、通信等产业相比，社会资本参与比例较低，尤其是中小企业和个体户参与不足。据统计，2005—2020年，一半以上年份企业私人投资占总投资比例不足5%，近年有所增加，但仍不足10%。

  “十二五”期间政府投资占比均在86%以上，企业和私人投资占比较低；随着PPP等新型融资模式加快速度进行发展，2016年社会资本占比明显提升，政府投资占比显著下降，最低为75%左右；因体制机制尚不健全，2017年国家对PPP等新型融资模式进行了整改和清理，政府投资占比有所上升，2020年政府投资占比为81%；进入“十三五”后，企业和私人投资占比有所提升，稳定在8.5%左右，还需进一步提高。

  水利项目以财政资金、审批制为主，项目周期较长；另外，由于中西部地区地方政府财政紧张，存在规划项目融资难度大、配套资金难以落实等问题，中西部个别省份“十三五”规划水利项目开工率不足30%，还需进一步强化顶层设计，推动水利项目落实落地。

  国家格外的重视水生态保护及治理补偿。2008年开始实施重点生态功能区转移支付时，已优先将部分地区纳入重点生态功能区转移支付范围。2021年9月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明白准确地提出对生态功能重要性突出地区，在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度。但部分公益性水生态、水环境项目无直接投资回报，转移支付等补偿有限，政府举债投资虽短期内解决了财政支出问题，但政府长期债务持续不断的增加、债务风险不断累积。需对水生态项目投资回报机制进行进一步研究。

  从20世纪50年代起，地方政府就开始争取莽山水库立项建设，因资金等问题至2006年项目仍未落地。2009年后，通过积极探索引进社会资本参与、采用PPP模式建设经营管理，莽山水库项目实施步伐大大加快。可研批复莽山水库工程总投资约19亿元，政府财政资金占比75.8%，项目法人资本金占比1.6%，法人通过银行贷款等融资占总投资的22.6%。2019年3月水库正式通过下闸蓄水验收并投入运营，发挥防洪、灌溉、城镇供水、发电及生态等综合效益，尤其为宜章县灌溉和农村饮水安全提供了可靠保障。

  引江补汉工程是南水北调中线后续水源工程，列入国家“十四五”规划重大水利项目，初步估算总投资近600亿元。引江补汉工程于2022年开工，固定资产投资规模大，项目权属清晰，有成熟的经营模式及市场化运营能力，融资能力较强，作为水利领域重点项目推进REITs试点。项目制定了资金筹措方案，明确了REITs融资规模、实现路径、回报机制等核心问题，对水利REITs融资模式进行了大量探索。

  圭塘河位于湖南省长沙市雨花区。由于取水量增加或拦截等原因圭塘河水流量减少、自净能力差，同时随着城镇化进程加快，人口和企业增加，沿岸城市垃圾和废水污染加剧，多处水质长期为劣V类。鉴于生态治理投资规模大，后期无直接收益，融资成为项目难题。为解决融资难问题，地方政府成立了河道治理政府平台公司负责项目建设，申请国家专项资金补贴，并与社会资本合作，提升自身融资能力。其中，圭塘河井塘段城市双修及水弹性城市建设示范公园PPP项目采用以生态环境导向的开发模式，充分运用创新融资手段，通过创新融资（平台融资+市场化运作），项目实现总投资约14.51亿元，建成长沙首个“4.0版水弹性城市示范公园”，以国际著名滨河景观带为蓝本，通过人工湿地、生态草沟、雨水花园等生态方法净化水质，促进河域生态良性发展。

  加快构建水利投融资政策体系与协调机制，建立健全市场政策规则及补偿制度，进一步研究社会（生态）效益指标好、财务指标差的产业补偿机制或补偿渠道，建立可持续发展模式。遵循“确有需要、生态安全、能持续”根本原则，快速推进重点水利项目前期工作，加大融资扶持力度，地方项目可以探索先建后补、奖补结合模式，强化地方融资主动权和积极性。

  通过务实管用的改革举措，破除水利投融资体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，着力提升水利治理能力和水平。研究推进重大水利工程投融资改革，推动健全多元化水利投融资机制，加快研究制订推进水利领域不动产投资投资基金（REITs）政策性文件，指导生态水利项目实施。

  对参与水利市场的企业、个体工商户、社会组织、机关事业单位以及自然人等各类主体，依法加强信用建设，逐渐完备信用记录，强化信用约束，建立健全长效机制，使诚实守信成为水利市场运行的价值导向和各类主体的自觉追求。研究与银行深化“十四五”合作的重点方向和任务，制订加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力相关指导意见，指导地方在防范化解资金风险前提下，进一步加大金融支持生态水利力度。

  推进补偿标准体系、绩效评估体系、统计指标体系研究，加快保护补偿机制建设。通过价格机制，推动实现经济效益、社会效益、生态效益统一。

  张文举，魏明慧.推动水利高水平质量的发展融资路径案例分析[J].中国水利，2023（3）：9-12.

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